Обществено участие в устройството на територията - Орхус дава, ВАС не дава!*

Ден след последната вълна от протестни шествия из страната в защита на природните красоти по Черноморието, Върховния административен съд /ВАС/ направи поредна стъпка за пълното им бетониране. С Определение 636/2013 от 15 януари висшите съдии на републиката отхвърлиха жалба на Асоциацията на парковете срещу Общия устройствен план (ОУП) на Община Царево, с аргумента, че Закона за устройство на територията (ЗУТ) и Закона за устройство на черноморското крайбрежие (ЗУЧК) забраняват обжалването на ОУП. Определението, което все още подлежи на преразглеждане от петчленния състав на ВАС, буди удивление не само сред защитниците на природен парк Странджа, чиято територия е включена в спорния ОУП, но и сред правни експерти, тъй като на практика противоречи на  европейска конвенция, по която България е страна.  През септември България бе уличена в нарушение на европейска правна норма от  Комитета за прилагане на Орхуската конвенция, която гарантира достъпа до информация, правосъдие и участието на гражданите във вземането на решения по въпроси на околната среда. В специално решение на комитета за България се казва, че „всеки гражданин трябва да може да обжалва строителните разрешения,подробните и общите устройствени планове, които го ощетяват, дори без да е непосредствен съсед.“ Конвенцията от Орхус е подписана и ратифицирана както от България, така и от ЕС, и представлява част от международното и европейско законодателство, което се ползва с върховенство над местните закони.

Решението на комитета се основава на факта, че осем години след ратифицирането на Орхуската конвениция, с която изрично се дава право на всеки гражданин да обжалва решенията за устройство на територията, се оказва, че в България тези случаи са единични. В страната ни продължава масово да се застрояват защитени територии, да се приемат устройствени планове, без да има съгласуване по тях и без да е извършен ОВОС, и да се защитават преди всичко интересите на инвеститорите. На 4 октомври 2012 стана ясно и че Европейската комисия може да образува  нaкaзaтелна процедура срещу Бългaрия зaрaди нaрушаване нa Орхуската конвенция на ООН. Комитетът нa конвенциятa отправи официално становище, в което разкритикува страната ни за допуснати  пропуски в достъпа на български граждани до правосъдие по екологични проблеми.

Макар Орхуската конвенция да се счита за едно от най-големите постижения на съвременното международно правно творчество в защита на обществения интерес и постигане на устойчивост на общественото развитие,  и в духа й да са залегнали понятия като демократичното общество, прозрачност,отчетност, навременност на процеса на взимане на решения, у нас предимно НПО-организации са двигателят за поддържане на този дух. Именно благодарение на усилията екологичните сдружения се стигна до повратната дата 28 септември 2012, когато Върховният административен съд (ВАС) върна за преразглеждане Общия устройствен план (ОУП) на Царево, заради жалба от организация, която няма пряк материален интерес. Комитетът за съответствие с Орхуската конвенция пък разкритикува България, че възпрепятства достъпа до правосъдие на всички членове на обществеността в областта на околната среда.

Според представители на неправителствената коалиция „За да остане природа в България“, която обединява граждански движения и реномирани експертни организации за опазване на околната среда, решението на ВАС демонстрира  спешната необходимост от промени в ЗУТ, с които да се премахнат огромните противоречия между него и Орхуската конвенция относно достъпа до информация, участието на обществеността и достъпа до правосъдие при устройственото планиране и застрояването в България.

Сагата около Царево продължи близо 4 години, но в крайна сметка беше спряно делото срещу устройствения план, предвиждащ застрояване на хиляди декари по южното Черноморие, част от които в природен парк "Странджа".  Планът  за застрояване на териториите около Царево бе обжалван още през лятото на 2008 г. от Асоциацията на парковете в България. Причината бе, че липсата на достъп до правосъдие за такъв план, базиран на екооценка, противоречи на приетата от България конвенция за достъпа на обществеността до информация и правосъдие по въпроси на околната среда През  2009 г. съдът счете жалбата за основателна и даде ход на делото. Същата година министърът на околната среда и водите Нона Караджова отмени положителната екологична оценка на плана като несъвместима с изискванията за опазване на Природен парк "Странджа" и защитените зони от Натура 2000 в община Царево.

В края на 2009 г. ЕК откри наказателна процедура срещу страната ни за нарушение на европейските правила при процедурата за екооценка на устройствения план. Екооценката беше одобрена с решение на министерството на околната среда по времето на Джевдет Чакъров и срещу нея течеше паралелно дело във ВАС. След откриването на процедурата министър Нона Караджова реши да оттегли съгласувателното решение за екооценката, взето от предишното ръководство на ведомството. Малко по-късно под натиск дирекциите на министерството приеха плана, екооценката бе отменена, а делото бе приключено.

Концесия за добив на злато и сребро край Перник също бе спряна временно с решение на Върховния административен съд, след като местен инициативен комитет, включително кметът на Радомир, атакуваха решението на Министерския съвет за концесията с мотива, че разкриването на златна мина в района ще увреди природата.

Въпреки тези прецеденти обаче масовото неспазване на Орхуската конвенция у нас все още е сериозен проблем. Макар вече да има случаи, в които директно се прилага Орхуската конвенция, противоречието й със ЗУТ води до объркване по някои казуси и до необходимост от промени в закона, с които да се постигне съгласуване. 

Противоречия или умишлено търсен  хаос

Наличието на противоречие между Закона за устройството на територията (ЗУТ) и Орхуската конвенция се дължи на непълната транспозиция на Орхуската конвенция в българското законодателство. В първите години след влизането в сила на конвенцията държавата твърдеше всяка година, че тя е правилно и изцяло транспонирана, но опитът на неправителствените организации и съдебната практика в България показаха, че има членове и разпоредби на конвенцията, които не са транспонирани правилно, припомня адвокат Свилен Овчаров, който от дълго време атакува основни разпоредби в Закона за устройство на територията като нарушаващи на Орхуската конвенция пред Комитета за съответствие на самата конвенция.

Според Овчаров пример за неправилно транспонирани разпоредби, са членове 9.2 и 9.3 от конвенцията.  Такова мнение изказва и адвокат Александър Коджабашев, консултант на инициативния комитет на граждани и природозащитници и юрист с дългогодишен опит в областта на правото на околна среда, според който тези членове са източник на объркване в конвенцията.  Въпросните член  9.2 и 9.3 изискват достъп на граждански организации, занимаващи  се с опазването на околната среда до правосъдие, когато е необходимо да се обжалват актове, издадени във връзка с устройството на територията или екологични оценки за планове и други устройствени документи по ЗУТ, за които опитът и съдебната практика показват, че гражданите не получават право да ги обсъждат, тъй като има няколко ограничителни разпоредби в ЗУТ. Тези разпоредби заявяват, че устройствените документи не подлежат на обжалване. Или пък част от подробните устройствени планове, подлежат на обжалване от един много ограничен кръг от хора, а именно съседите на проблемните проекти.

Според Александър Дунчев от WWF( който също от дълго време следи проблема и е систематизирал десетките и стотици примери за нарушения на Орхуската конвенция, директивите за еко-оценките на ЕС, директивите за "Натура 2000" на ЕС, а и на самия ЗУТ, сторени по време на презастрояването на българското), до там се е стигнало, защото общини и държавни институции са злоупотребили и нарушили българските и европейските екологични закони, с което са изключили възможността обществото да участва във вземането на решения по отношение на околната среда и устройството на територията. Ограничавайки тази възможност, единственият шанс на гражданските организации да заявят, че има нарушение на екологичният закон е да обжалват акт. Но ЗУТ забранява обжалването на тези актове и така попадаме в един затворен кръг, в който гражданското общество е лишено от всякакво участие във взимането на решения, категоричен е Дунчев.

Това е и причината да се стигне до толкова съдебни дела, в които съдът отрежда например, че гражданските организации нямат право да обжалват разрешителното за строеж или разрешителното за ползване на лифта на Паничище, за който гражданските организации твърдят, че няма направена ОВОС. Не е обсъждано дали той ще навреди на околната среда върху Натура 2000 и доколко той е опасен заради това, че се намира на активно свлачище, обяснява още Дунчев. По думите му гражданските организации не са получили правото да обжалват и общи устройствени планове, които обхващат десетки хиляди хектара площи, в които се предвиждат огромни застроявания или със ски писти или със вилни селища, които също са били одобрени от общини без екологични оценки или с нарушени процедури по екологичните оценки. Такъв е случаят с общия устройствен план на Царево, общият устройствен план да ски курорта Перелик, в момента с общият устройствен план на община Варна.

Оттук нататък става ясно, че без да имат право гражданските организации да обжалват тези актове, всъщност те не могат да защитят правото си и да взимат участие във вземането на решение по околната среда. А смисълът и целта на Орхуската конвенция са  именно да се създадат правна рамка, която да бъде приложена във всички членки, които са подписали конвенцията, с което да се даде възможност на гражданите да участват активно във взимането на решения по околна среда, достъп до правосъдие, с което да се гарантира  крайната цел на конвенцията – опазването на околната среда и човешкото здраве. 

Нарушения без наказания

Показателен е случаят с Общия устройствен план на Община Царево в Природен парк Странджа - одобрен от Министерство на регионалното развитие и благоустройството през 2008 г. със сериозни нарушения на европейските директиви за Натура 2000.
Както и общият устройствен план на ски-курорта Супер Перелик, който е одобрен от общинския съвет на град Смолян без да е издадено крайно решение по екологична оценка от МОСВ. В случая, според Александър Дунчев, от една страна общината е част от инвеститора, тъй като участва с определен дял и апортна вноска гори. Следователно общината и инвеститора са били заинтересовани проектът да се задвижи възможно най-бързо, включително с нарушаване на законите и неспазване на законовите процедури с единствената цел по-бързо да се привлекат чужди инвестиции и по-бързо да се наберат парични средства за строителството и за реализация на печалби от целия инвестиционен процес.

Ако се вземе случая със ски-лифта на Паничище, там неприлагането на законодателството е било поощрявано и подкрепяно от държавните институции и от община Сапарева баня, което може да се обясни с целта от една страна държавата да не спира инвестиционните процеси, а от друга може да се допуска и корупционно въздействие върху държавните и общински институции, обяснява още експертът. 

Става ясно, че промените в ЗУТ, които не допускат участието на гражданското общество в достъпа до правосъдие са били приемани с една основна цел, която по-късно бе потвърдена и от председателя на Комисията по устройство на територията Любен Татарски – бивш кмет на Разлог, според който забраните и липсата на достъп на обществото до правосъдие в ЗУТ имат за цел да не се спира инвестиционният процес в държавата. Да не се спира и устройството на територията от граждански организации и граждани, което обаче по-късно се оказа, че води до другата крайност - устройство на територията, което абсолютно не е устойчиво и води до вреда за гражданите.

От WWF посочват, че през последните години се стига до много случаи, в които държавата допуска предварителното изпълнение на определени проекти, например за ветрогенератори , ски лифтове или кариери за златодобив или рудодобив, докато гражданските организации са обжалвали решението на ОВОС по тези проекти, паради съмнения и доказателства за съществени нарушения на законодателството по околна среда и чрез предварителното изпълнение, издадено от МОСВ преди да се установи от съда дали проектът наистина е в нарушение на екологичното законодателство или не.

МОСВ: подходите на съда са противоречиви

Държавните институции, засегнати и отговорящи за това да се спазва Орхуската конвенция и евентуално да има промени ЗУТ са министерствата на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и на околната среда и водите (МОСВ).  До преди разразилите се от края на декември 2012 събития около дюните на Несебър , Иракли и плажа на Корал, МРРБ мълчеше по темата и не отговори на зададените от нас още през есента въпроси. В момента обаче ведомството изглежда трескаво търси начини да излезе от уплетените през годините правно-административни кълчища, които парализират ефективния държавен строителен контрол.  Отговор от пресцентъра на Министерството изпратен през ноември обаче утвърждава, че съгласно разпоредбата на чл.215, ал.6 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) общите устройствени планове не подлежат на обжалване. Тази законова разпоредба до голяма степен влияе и върху достъпа на заинтересованите лица до обжалване пред съд на постановени административни актове с подобен характер в областта на устройственото планиране, обяснява МОСВ.  И изяснява по-нататък, че „съдебните състави са възприели два противоречиви подхода:  една част от съдебните състави считат, че забраната е категорична и не следва да се допускат до обжалване общи устройствени планове, но друга част от съставите считат, че следва да се прилага действието на ратифицирани от Република България международни договори и конвенции (по аргумент на чл.5, ал.4 от Конституцията на Република България), а Орхуската конвенция е ратифицирана със закон на 02.10.2003 г., приет от 39-ото Народно събрание.“  Според МОСВ обаче вторият подход и  правно по-издържан и единствено възможен за правоприлагане в случаите на липсващо или отпаднало впоследствие становище по екологична оценка.

От друга страна от МОСВ са на мнение, че екологичното законодателство е изцяло съобразено с разпоредбите на Орхуската конвенция и че в нормативните актове в областта на околната среда са разписани достатъчно разпоредби, с които се осигурява достъп на всички заинтересовани лица, включително и на екологични неправителствени организации, създадени в съответствие с националното законодателство, до участие в процедурите за одобряване на планове, програми, инвестиционни предложения, както и при вземането на решения за издаването или актуализацията на разрешителни по реда на Закона за опазване на околната среда /ЗООС/. Също така в условията в разрешителното, откъдето и достъпа им до обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Освен това законодателят е счел за необходимо в ЗООС да дефинира понятието „общественост” и „засегната общественост” с разпоредбите на § 1, т.24 и 25 от Допълнителните разпоредби на ЗООС, като при прочита им се обосновава изводът, че не е ограничен кръгът на заинтересованите лица: (т. 24. "Общественост" е едно или повече физически или юридически лица и техните сдружения, организации или групи, създадени в съответствие с националното законодателство; т. 25  "Засегната общественост" е обществеността по т. 24, която е засегната или с вероятност да бъде засегната, или която има интерес при процедурите за одобряване на планове, програми, инвестиционни предложения и при вземането на решения за издаването или актуализацията на разрешителни по реда на този закон или на условията в разрешителното, включително екологичните неправителствени организации, създадени в съответствие с националното законодателство). Освен това в нормативните актове, регламентиращи обществените отношения в областта на околната среда, не са предвидени забрани за обжалването им по съдебен ред, каквато забрана е предвидена с разпоредбата на чл.215, ал.6 от ЗУТ за общите устройствени планове.

Съгласно чл.127 от ЗУТ проектите за общи устройствени планове подлежат на обществено обсъждане преди внасянето им в експертните съвети по устройство на територията. Общественото обсъждане се съвместява и е част от процедурата за провеждане на консултации по екологичната оценка или оценката за съвместимост, които възложителят на проекта организира и провежда по Закона за опазване на околната среда и Закона за биологичното разнообразие, т.е заинтересованата общественост участва в процедурите по одобряване а ОУП, но предвид текста на чл.215, ал.6 от ЗУТ достъпът до правосъдие е ограничен.

Кой печели от неспазването на конвенцията?

В случай, че се стигне до европейска процедура и санкции срещу България, сметката плаща държавния бюджет с парите на данъкоплатците. Но от неспазването на европейските и международни норми има конкретни печеливши. На първо място  от неспазването на Орхуските правила печелят  главните архитекти и кметовете на някои общини, смята адвокат Свилен Овчаров.  От заобикалянето й печелят и спекулативни инвеститори, обикновено строителни фирми или спекуланти на недвижими имоти, които особено избуяха в годините преди кризата или по точно в годините на така наречения  имотен балон.

„Инвеститорите в България колкото по-мафиотски са като поведение, толкова са и по-успешни, защото системата ни е устроена така”, обяснява Овчаров и дава пример. „Ако си чужд инвеститор, който играе по правилата, най-вероятно никога няма да получиш строително разрешение за твоя обект. Ако обаче намериш местен играч, който познава правилния човек, тоест има контакт с така наречената строителна мафия, тогава обектът ще бъде построен”. 

Според Овчаров към строителната мафия се отнасят  и някои архитектурни студия, които са близки до определени главни архитекти в Българи.
„В България няма как да получиш разрешение без то да мине  през въпросните артитектурни студия. Те пък биват наемани не защото са добри, а защото с тях ще мине проекта пред главния архитект. „Те ще приберат парите и ще изпълняват волята на инвеститора, а именно да заобиколят ЗУТ, така че да има максимална гъстота на застрояване“, аргументира се Овчаров. По думите му това е и причината, поради която в България, когато устройственият план предвижда до 4 етажа строеж, най-често се слагат още 3-4 тавански етажа, които не се броят.
Спокойно може да се каже, че строителните решения в България през последните 15 г. и особено до приемане на ЗУТ през 2001 г., са 95% индулгенции на незаконно строителство, за това и е трудно да се говори за опазване на околна среда у нас, посочва още Овчаров.

Според  експертите рано или късно България  трябва да изпълни решението на Комитета за съответствие с  Орхуската конвенция, а  единственият начин това да стане е да бъдат направени промени в ЗУТ. Именно така в териториалното планиране и урбанистиката ще се въведе на първо място демократичност, и на  второ място ще се въведе естетика в строителството, макар и да на пръв поглед да остане незабелязана. Страната  ни ще си спести и наказателни клаузи, които иначе са неизбежни. До тогава обаче обществено участие в устройството на територията си остава  препъникамък или една непосилна битка, която в много малко случаи се увенчава с успех.

==

* Материалът е подготвен в рамките на проект на Владимир Иванов и BlueLink.net "Околна среда vs. Инвестиции" с подкрепата на програма "Повече плурализъм по време на криза" на Институт "Отворено общество"