Достъп до правосъдие и участие на обществеността в екологичните процедури като гаранция за по-добро управление и прозрачност

Тревожни тенденции в България и Европейския съюз при участието на гражданите във вземането на решения и достъпа им до правосъдие, засягащо околната среда, установиха водещи природозащитни организации и юристи по околна среда

Пламен Пеев, Д.ф.н.*

Целта на настоящия анализ е подобряване на практиките при извършване на оценки за съвместимост на планове, програми и инвестиционни проекти съобразно природозащитното законодателство в държавите-членки на  Европейския съюз. За осъществяването му, мрежата за гражданско действие БлуЛинк, поддържана от едноименната фондация, проведе на 28 септември, 2017 г. фокусна среща на представители на водещи екологични организации в България и юристи по околна среда.
В рамките на модерирана научно-практическа дискусия участниците обсъдиха проблеми и идеи за подсилване на правните и комуникационни механизми за по-успешно гражданско участие във вземането на решения, засягащи качеството на околната среда, и в достъпа до правосъдие. Проведе се стратегическа дискусия за ефективна и качествена юридическа подкрепа на гражданското общество в упражняването на правата в различни административни и съдебни процедури.
При анализа на опита на участниците в упражняване на правата в различни административни и съдебни процедури ключово място зае прилагането на Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда, по-известна като Орхуската конвенция, по името на едноименния град в Дания, където е подписана през 1998 г.,  и  по-специално проблемите с достъпа до правосъдие в България и в други страни по Конвенцията.

Дейности на БлуЛинк
Анализът и проведената среща са част от партньорството на БлуЛинк с мрежата Justice and Environment (J&E) по проект към програмата LIFE + на ЕС. J&Е обединява 13 организации на юристи, работещи по проблмите по околна среда в Европа. Дейностите, в които БлуЛинк участва през 2017 г. са свързани с  публичността и прозрачността на избора на приоритетните енергийни проекти от общ интерес (ПОИ), прилагането на Орхуската Конвенция и по-специално преодоляването на бариерите пред достъпа до правосъдие, както и прилагане на оценките за съвместимост като инструмент за защита на биоразнообразието.

БлуЛинк участва в европейско проучване на прозрачността на процеса на избор на ПОИ и анализ на състоянието на прозрачност и публичност в страните от ЕС. Регламент (ЕС) 347/2013 регламентира определянето на проекти от „общ интерес“, улеснява навременната им реализация, съдържа правила и насоки за трансгранично разпределение на разходите и определя условията за финансова помощ от страна на Съюза.
БлуЛинк участва в дейностите, свързани с гарантиране на достъп до правосъдие в ЕС, като допринася за изготвянето на Позиция по Communication on Access to Justice in Environmental Matters на ЕК. Пламен Пеев като представител на БлуЛинк участва в НПО делегацията на Срещата на Страните (СНС) по Орхуската Конвеция в Будва и допринесе за изготвянето на НПО становища по време на Срещата, както и предложи своята подкрепа и сътрудничество на МОСВ по изпълнение на решение VI/8d на СНС.

България нарушава международното и европейско право
Орхуската конвенция е основополагащ международен правен инструмент, който гарантира  участието на гражданите, неправителствените организации, обществеността при формирането и осъществяването на политиката за опазване на околната среда и който изисква предоставяне на своевременна и по-пълна информация за качеството на жизнената среда. В този смисъл, нарушаването на нормите на Конвенцията от България е знаково за негативните тенденции в ограничаването на правата на гражданите на чиста околна среда и възможността им да влияят върху решенията, които я засягат.

Комитетът по съответствието към Орхуската Конвенция по дело ACCC/C/2011/58 постанови, че България не изпълнява задълженията си по Конвенцията, като не осигурява на представители на обществеността, включително на екологични организации, достъп до правосъдие чрез обжалване на общи и подробни устройствени планове и на разрешения за строителство и експлоатация за дейностите в Анекс I на Конвенцията. СНС в Будва потвърди заключенията и препоръките на Комитета като изиска от България да осигури административните съдилища, при допускане на предварително изпълнение да извършват собствена преценка на риска от вреди за околната среда в светлината на всички факти и обстоятелства по делото, като вземат в предвид обществения интерес от опазване на околната среда. Във връзка с тези заключения на Комитета, СНС с решението си VI/8d отправи предупреждение (caution) на България и поставя условия, при неизпълнението на които следва спиране на правата по Конвенцията. Подобно предупреждение е било отправено досега само до Украйна и Туркменистан. СНС задължава България да представя ежегодни детайлни доклади по напредъка до 1-ви октомври 2018, 2019 и 2020 година и призовава всички компетентни министерства да работят заедно за успешното изпълнение на тези препоръки.

Друг пример за проблемите със спазването на природозащитното законодателство, обсъден на срещата беше инициативата на мрежата J&A за изготвяне на стратегическа жалба от J&E до ЕК за нарушаване на чл.6 (3) от Директивата за хабитатите и относимата съдебна практика на Съда на Европейския съюз (СЕС) с информация за нарушения в България. В изготвянето на жалбата участва и БлуЛинк. СЕС в едно, основополагащо за тълкуването на оценките за съвместимост според Директивата за Хабитатите, дело (C-127/02 Waddenzee) определя кога трябва да провеждат такива оценки. СЕС постановява, че „детайлна оценка за съвместимост е необходима, ако въз основа на обективна информация не може да бъде изключено, че съответният план или проект не застрашава целите на опазване на защитената зона.“

Европейският съюз също в нарушение
В друго дело - C-32 - комитетът намира, че ЕС не изпълнява задълженията си по чл. 9, пара. 3 и 4 от Конвенцията по отношение на достъпа до правосъдие на представители на обществеността за контрол на решенията на институциите на ЕС. Нито Орхуския Регламент на ЕС N° 1367/2006 за прилагане на Орхуската Конвенция към институциите и органите на Общността, нито съдебната практика на Съда на Европейския съюз прилагат или изпълняват задълженията, възникващи от тези разпоредби.

Европейският съюз отказа да приеме в цялост заключенията и препоръките на Комитета по Съответствие. Предложението на Съвета на Европейския съюз бе да се подмени текста на Проекто-решението на Срещата на Страните по Конвенцията с препоръчителен и необвързващ ЕС текст. Един от аргументите на ЕС е, че според принципа на разделяне на властите, ЕК не може да се намесва в работата на Съда на ЕС и да влияе върху практиката му.
Решението по този казус бе отложено за следващата Среща на страните по Орхуската Конвенция. ЕК бе задължена да приеме мерки в изпълнение на решението на СНС, което е отложено за 2021 г. Предложението на адвокатите на Client Earth за стратегия за натиск върху ЕК, е да се следи за позицията на Комисията по други дела по прилагане на Орхуската Конвенция за прилагане на равни критерии.

Препоръки за действие
Адв. Коджабашев (на снимката), в рамките на дискусията, препоръча в съдебните дела НПО и гражданите да се позовават и на Маастрихските критерии (1) към Орхуската Конвенция за насърчаване на ефективното участие на обществеността във вземането на решения. Критериите съдържат: 1. общи препоръки към насърчаване на ефективното участие на обществеността, и 2. препоръки за обществено участие във вземането на решения, свързани с отделни дейности за ОВОС и екологичната оценка. Например параграф 44 от Критериите засяга връзката между ОВОС и оценката за съвместимост.
Коджабашев подчерта важността на прилагането на чл.257 от АПК (2) и необходимото по-широко тълкуване на текста за контрол върху бездействията на изпълнителната власт при прилагането на нормативните актове. Според Коджабашев, в момента съдебната практика по-скоро казва „няма механизъм да задължим административния орган да действа“.

Българските граждански организации съдят МОСВ
Адв. Калин Ангелов представи казуса на Коалиция за Устойчиво Развитие срещу МОСВ относно правилата за участие на граждански организации във Висшия Експертен Екологичен Съвет (ВЕЕС). Казусът засяга проблема с представителството на НПО във ВЕЕС. Според съда, участието на НПО във ВЕЕС има за цел да осигури участие на обществеността като разписаният ред в чл. 9 от Правилника, включително предвидения мандат. В този смисъл Правилникът не е дискиминационен и цели участие на повече неправителствени организации през определен период от време представлявани от компетентни лица, които да бъдат полезни във ВЕЕС. Адв. Иван Велов представи развитието на казуса с инвестиционно предложение на „Асарел -Медет“ за разработване на 4000 дка за нова площадка и проблемите с опазване от замърсяване на водите на река Луда Яна.

Идеи и възможности за следващи действия
На срещата участниците споделиха интересни становища и предложения за успешно гражданско участие във вземането на решения и достъпа до правосъдие, като:
- съдействие с групите, борещи се за съдебни и правосъдни реформи и срещу корупцията;
- да се следят промените в наредбите по ОВОС, екологична оценка (ЕО) и оценка за съвместимост;
- практиката специализираните администрации (напр. органите на Министерство на здравеопазването) да не дават становища по доклада за ОВОС и ЕО представлява непълноценен процес на вземане на решения (3);
- да се търси подкрепа на омбудсмана, вкл. чрез подаване на сигнали до омбудсмана;
- да се търси преодоляване на зависимостта на експертите в различни процедури по екологични оценки;
-  да се създават база данни с казуси (напр. за ВЕЦ);
- да се приобщават съмишленици (напр. общински съветници, местни общности) и други заинтересовани лица, като се обяснява как ги засяга проблема;
- проблемът с прилагането на Орхуската Конвенция да се преведе проблема на езика на обикновените хора;
- използване на социални мрежи;
- организация на про боно правна помощ, създаване на фонд за правна подкрепа;
- кампания за събиране на такси за обжалване на дела;
- успешни проекти, като например този с асоциацията на прокурорите, да се ползват като отправна точка.

Заключение
Следващите стъпки за създаването на по-добра среда за успешно гражданско участие във вземането на решения, засягащи околната среда, и за достъпа до правосъдие трябва да включват работа с юристи по околна среда и журналисти, като се използва опитът на БлуЛинк в съчетаването на правни и журналистически средства за анализ и въздействие. В този смисъл е полезно използването на алтернативни и независими медийни канали за достигане до обществеността, както и създаването на мрежи и партньорства, дори с нетипични партньори на тематичен принцип, за постигане на по-добро участие. Опитът от създаване на международни и професионални коалиции и партньорства като тази на БлуЛинк с Justice and Environment може да бъде прилаган и от други организации, а резултатите споделяни в по-широк кръг от съмишленици. БлуЛинк се ангажира да организира нови срещи и диалогът между екологичните НПО и юристите по околна среда да бъде продължен за по-ефективно гражданско участие и достъп до правосъдие по екологични въпроси.

(1) http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/Publications/2015/1514364_E_we...

(2) „Чл. 257. (1) Бездействието на административния орган по задължение, произтичащо пряко от нормативен акт, може да се оспори безсрочно, като се прилагат съответно разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове. (2) С решението си съдът осъжда административния орган да извърши действието, като определя срок за това или отхвърля искането.“

(3) „Компетентният орган взема решение по ОВОС въз основа на „3. становища на други специализирани лица, органи, организации и структури, които имат предоставени компетенции с нормативен акт в областта на компоненти и фактори на околната среда, човешкото здраве и културно-историческото наследство“ (чл.18, ал.1, т.3 от Наредбата за ОВОС)

17 ноември 2017

София

*Пламен Пеев e старши правен експерт към БлуЛинк. Завършил право в СУ „Климент Охридски“, с докторантура от  Централноевропейския Университет в Будапеща. Автор на изследвания и ръководител на проекти в областта на правото и политиката на околната среда, местното самоуправление, европейското и вътрешното законодателство.