Конституционният съд се произнесе в полза на Закона за социалните услуги
Коментар от страна на Национална мрежа за децата върху решение 9/2020 г. от 14.07.2020 г. на Конституционния съд на Република България по дело 3/2020 относно Закона за социалните услуги
С Определението си от 15 април 2020 г. Конституционният съд на Република България („КС“) покани Сдружение „Национална мрежа за децата“ („НМД“) в качеството си на неправителствена организация да представи становище на основание чл.20а, ал. 2 от ПОДКС във връзка с отправеното искане от 54 депутати от политическа партия БСП за противоконституционност на множество разпоредби от Закона за социалните услуги (ЗСУ) (обн. в ДВ, брой 24 от 22 март 2019 г., в сила от 01.07.2020 г.) и на закона в цялост.
В тази връзка, Национална мрежа за децата представи становище по отправените искания за противоконституционност на ЗСУ. С позицията си категорично обявихме, че не споделяме тезата, че Законът за социалните услуги е противоконституционен или противоречащ на основните принципи и основните права на гражданите, залегнали в Конституцията.
Конституционният съд се произнесе с решение от 14.07.2020 год. по конституционно дело № 3/2020г. по описа си за 2020 г, с което единодушно отхвърли искането за обявяване на противоконституционност на закона в неговата цялост. Решението потвърждава, че държавата не се отказва от своята отговорност да помага на уязвимите хора и на децата, а насърчава конкуренцията и качеството на услугите с неговото въвеждане. Доставчиците в лицето на неправителствените организации не са заплаха нито за семействата, нито за децата. А напротив – може да бъде прието, че включването им ще повиши качеството на услугите. Неправителствените организации подкрепят семейството и натрупаната експертиза е част от модерното разбиране за прозрачност и поемането на социално-отговорни дейности в подкрепа на децата.
Конституционният съд в решението си обявява за противоконституционни единствено чл. 81, ал. 1. чл. 87 и чл. 116, ал. 1, т. 1 и 7 от ЗСУ.
1. Относно обявеният за противоконституционен чл. 81 ЗСУ
Решението на КС дискутира дали правото на доставчиците да получават данни за потребителя на социалната услуга от широк кръг лица сред които държавни органи, общината, личния лекар на лицето, семейството и близките на лицето, лечебни заведения, институции в системата на предучилищното и училищното образование и други институции не представлява прекомерна намеса в правото на личен живот и защита на личните данни и така да противоречи на чл.32 от Конституцията. Конституционният съд следва да прецени дали уреденото в чл. 81 ЗСУ основание за събиране на лични данни представлява намеса в основните права на гражданите и ако да – дали това ограничение може да бъде оправдано, тъй като е прието със закон в изпълнение на легитимна цел от общ интерес съобразно принципа на пропорционалност.
Извършвайки преценката, Конституционният съд заключва: "При оценката на оспорената норма обаче трябва да се вземе предвид цялостния контекст на конкретната обработка на данни и спецификата на нейното правно основание. Социалните услуги са обществено полезна дейност, която е неразривно свързана с реализацията на основното право на гражданите на социално подпомагане. Те имат за предмет адресиране на широк кръг проблеми на индивида, които влошават или осезателно застрашават неговото качество на живот. Целта им е да осигурят помощ и подкрепа на уязвими лица със специфични нужди, сред които са хора със здравословни проблеми, зависимости, жертви на насилие или трафик, деца, лишени от родителска грижа или жертви на домашно насилие, лица с увреждания, лица, маргинализирани от обществото и много други. Посрещането на нуждите на толкова разнообразни категории лица и осигуряването на ефективна подкрепа за разрешаване на техните проблеми, изисква всеобхватна преценка на потребностите им, която не би могла да се осъществи без достъп до информация за тях. Многообразието от житейски ситуации в случая прави невъзможна законовата конкретизация на данните, които ще бъдат необходими на доставчиците за изготвяне на оценка на потребностите на лицето и предоставяне на подходящата за неговите нужди подкрепа."
Въпреки положителните констатации, които НМД напълно подкрепя, КС приема, че прекалено общата формулировка на разпоредбата не съответства на чл. 32, ал. 1 от Конституцията. Решението констатира, че ефикасната защита на правата на гражданите изисква изрично да се предвиди необходимостта от съгласие на потребителите и/или техните представители за разкриване на техните данни, но сам допуска изключение от изложеното, като постановява, че такова съгласие може и да не бъде необходимо "освен може би в изрично конкретизирани от закона случаи според характера на казуса" като дава пример със случаите на домашно насилие.
В решението си, КС застъпва виждането, че конформно тълкуване на оспорената разпоредба не би могло да се препоръча именно поради многообразието на случаите.
Въз основа на гореизложеното, можем да заключим, че противоконституционността на чл. 81, ал. 1 ЗСУ не се съдържа в идеята зад коментираната разпоредба или в нейния смисъл, а в липсата на прецизност в нейния текст. Смятаме, че последваща редакция на обявената за противоконституционна разпоредба на чл. 81, ал. 1 от ЗСУ, която да конкретизира условията за достъп до информация (макар и самият КС да коментира трудностите при конкретизация поради многообразието от житейски ситуации, които се обхващат от социалните услуги) и да урежда предоставянето на съгласие от страна на потребителите, е необходимо да бъде предложена, като по този начин чл. 81, ал. 1 би бил напълно в съзвучие с Конституцията ни. Прецизирането на разпоредбата би довело и до възможност за тълкуване, напълно съответстващо на законодателната идея.
2. Що се отнася до чл. 116 ЗСУ:
Конституционният съд изрично се произнася, че оспорените контролни правомощия на Агенцията за качеството на социалните услуги са изцяло в сферата на събирането на информация по приложението на закона и не създават някакви неконституционни контролни органи (противно на изложените твърдения в искането).
По отношение на чл. 116, ал. 1, т. 3 и 7, които оправомощават компетентните органи да посещават лицата, които ползват социални услуги в домашна среда, и да получават от тях информация, Конституционният съд счита, че е необходимо да се посочва като условие съгласието на ползвателите. Излага вижданията си, че коментираната разпоредба е очевидно неясна и би могла да разшири един от контролните механизми на дейността на доставчиците на социални услуги до степен на недопустимо навлизане в личното пространство на ползвателя.
С оглед на това, ние смятаме, че при внасяне на законодателно предложение, което да въвежда съгласие от страна на ползвателите на услуги при нужда от посещение с оглед на изпълнение на контролните функции на Агенцията за качеството на социалните услуги, двете отделни точки от член 116, ал. 1 биха отговаряли напълно на стандарта за конституционосъобразност.
3. По отношение на обявения за противоконституционен чл. 87 ЗСУ
Конституционният съд отправя критики към чл. 87, ал. 3 и 4 относно забраната за отказ на подкрепа за деца, но поради посочена „свързаност на разпоредбите на всички алинеи“ от посочения член 87 ЗСУ, приема цялостната му формулировка за несъответстваща на изискването на чл. 4, ал.1 от Конституцията.
Подобен подход за постановяване на противоконституционност на цял член от закона вместо на отделните негови коментирани разпоредби, вероятно е прекомерен, но от своя страна кореспондира на по-високата предпазливост на КС относно различните интерпретации, възможни при тълкуването по прилагането му. Предвид това и необходимостта от преформулиране на част от цитираната разпоредба вероятно е надделяло желанието на КС да види една по-усъвършенствана законодателна уредба за цялата разпоредба на чл. 87 ЗСУ
По същество аргументите на КС са в насока, че дори в случаите, в които дете, нуждаещо се от помощ и подкрепа (например в хипотези, в които родителите не полагат необходимите грижи за детето си или упражняват насилие върху него) потърси такава само, правата и отговорностите на родителите не отпадат. В решението се обръща внимание, че в такива случаи е необходимо да се предвидят средства за защита на пострадали деца, сред които е и правото да се обърнат до компетентните органи пряко или посредством доставчици на социални услуги.
Въпреки гореописаното, КС навежда твърдения, че чл. 87, ал. 3 ЗСУ (в случаите, когато детето е малолетно или е в риск, доставчикът незабавно уведомява дирекция "Социално подпомагане", която следва да предприеме действия в рамките на своята компетентност) остава неясен по отношение на гаранциите, че правата както на детето, така и на родителите ще бъдат спазени, поради което и противоконституционен.
Намираме в тези констатации вътрешно противоречие.
В правната теория е известно, че естеството на родителските права е такова, че те инкорпорират в себе си едновременно права и задължения към децата, като още повече - по силата на чл. 123, ал. 1 СК, те се упражняват в интерес на детето. Това се утвърждава и в чл. 47. Ал (1) от Конституцията, който постановява, че отглеждането и възпитанието на децата до пълнолетието им е право и задължение на техните родители и се подпомага от държавата. Границата на упражняване на правата на всеки правен субект са правата и законните интереси на другите правни субекти. В този ред на мисли, то не би било мислимо права, постановени в полза на децата, да бъдат „в ущърб“ на родителите – постановяването на правни възможности по дефиниция не представлява задължителното „отнемане“ на права другиму.
Конституционният съд постановява, че разпоредбата на чл. 87, ал. 4 създава ограничение за информираността на родителите на деца над 14 години, т.е. разширявала правата на непълнолетното лице. Твърди се, че доколкото Конституцията не се произнася изчерпателно по специфичните права на непълнолетните, въвеждането на такова право (да търсят социални услуги без знанието на родителите си) би било в правомощията на законодателя само ако ясно е конкретизирано естеството на случаите, в които това е допустимо. Заключва се, че атакуваната разпоредба е формулирана твърде общо, предполага преценка по пътя на изключването и не създава яснота за прилагащите я лица и институции, а дори оставя впечатление, че непълнолетните лица са изведени извън режима на конституционното правило.
Не подкрепяме изложените констатации от страна на Конституционния съд. Бихме искали да насочим вниманието към чл. 87, ал. 1 in fine, в който се урежда, че случаите на искане за ползване на резидентна грижа от детето са изключени от обхвата на разпоредбата, а в останалите случаи съществува задължение единствено за „информиране“ и „консултиране“, а не за предприемане на директни действия. Смисловото тълкуване на разпоредбата в цялост, както и заглавието „Забрана за отказ на подкрепа за деца“ водят до единствено възможното заключение, че целта е търсещият подкрепа да се почувства информиран, а не да бъдат отнети права на неговите настойници или попечители. Смятаме, че възможността на дете да потърси подкрепа не е акт, с който детето придобива или упражнява конкретно право или задължение, във връзка с което да има нужда от законово представителство, а е еманация на законоустановена възможност за пълна информираност относно наличните му права, подобно например на установеното по силата на чл. 7 от Закон за закрила на детето задължение за уведомяване чрез сигнал на Държавната агенция за закрила на детето, че дете се нуждае от закрила или подобно на позвъняване към Националната система за спешни повиквания с единен европейски номер 112 – действия, при които не съществува изискване за достигане на правноопределена възраст.
В допълнение, в чл. 41 от Конституцията се урежда правото на достъп до информация, което се постановява за „всеки“ – термин, използван като събирателен образ за всички правни субекти, който не изключва и разграничава малолетни и непълнолетни. Следователно ние поддържаме, че правната възможност в чл. 87, ал. 1 ЗСУ не само не противоречи, а напротив – е в пълно съзвучие с гарантирано от Конституцията ни право.
Още повече, към момента в законодателството на Република България съществуват разпоредби, които уреждат правото на информиране и консултиране на децата, като те са необходими за пълноценната закрилата на децата. Чл. 13 от Закона за закрила на детето[1] гласи, че всяко дете има право да бъде информирано и консултирано от органа за закрила на детето и без знанието на родителите му или на лицата, които полагат грижи за отглеждането и възпитанието му, ако това е необходимо с оглед защита по най-добър начин на неговите интереси и уведомяването им би засегнало тези интереси.
В допълнение, законодателят е предвидил и други възможности за навършилите 14-годишна възраст деца с оглед на нуждата им от защита. В рамките на Закона за защита от домашното насилие[2], чл. 8, т. 1 урежда правото на пострадало лице, ако е навършило 14-годишна възраст, да подаде молба за образуване на производство по издаване на мярка за защита.
В чл. 22, ал. 1, т. 4 и 5 от Закона за правната помощ[3] е уредено, че правната помощ е безплатна и се предоставя на: деца, настанени в приемни семейства или в семейства на роднини или близки по реда на Закона за закрила на детето, както и на дете в риск по смисъла на Закона за закрила на детето. Правото на тези деца да получат правна помощ не е диференцирано от възраст в рамките на посочената разпоредба.
Смятаме, че обявяването за противоконституционен на чл. 87 ЗСУ е спорно, като на първо място – обявява за противоконституционен чл. 87 в цялост, без това да бъде нужно дори в рамките на изложената аргументация, противоречи на самата Конституция в чл. 41 и не е в съзвучие с други законодателни разрешения в полза на закрилата и защитата на децата в риск в България – плод на дългогодишни законодателни усилия.
В заключение, с решението си от 14.07.2020г. Конституционният съд не просто утвърждава конституционосъобразността на ЗСУ в неговата цялост, а и се произнася положително относно закона и същината на социалните услуги. По този начин решението утвърждава ролята на доставчиците на социални услуги в обществото, доразвива значението на термина социална държава и позитивноправните задължения, произтичащи от това. Макар да обявява за противоконституционни три разпоредби от ЗСУ (някои от които - частично, както подробно беше разгледано по-горе), основните проблеми, които КС намира, са неяснотата в тях, несъвършената законодателна формулировка и нуждата от допълнителното им прецизиране. Всичко това не компрометира законодателната идея зад ЗСУ, важността му и смисъла зад социалните услуги в България, а напротив – утвърждава го като значим, навременен и в съответствие с духа и принципите на Конституцията. Поради това намираме решението на Конституционния съд относно ЗСУ единодушно подкрепящо правата на гражданите и явяващо се важна стъпка в развитието на подкрепата към децата, семействата, хората с увреждания, възрастните хора и всички, имащи нужда от помощ и подкрепа в България.
[1] Закон за закрила на детето (Обн. ДВ. бр.48 от 13 Юни 2000г., изм. ДВ. бр.75 от 2 Август 2002г., изм. ДВ. бр.120 от 29 Декември 2002г., изм. ДВ. бр.36 от 18 Април 2003г., изм. ДВ. бр.63 от 15 Юли 2003г., изм. ДВ. бр.70 от 10 Август 2004г., изм. ДВ. бр.115 от 30 Декември 2004г., изм. ДВ. бр.28 от 1 Април 2005г., изм. ДВ. бр.94 от 25 Ноември 2005г., изм. ДВ. бр.103 от 23 Декември 2005г., изм. ДВ. бр.30 от 11 Април 2006г., изм. ДВ. бр.38 от 9 Май 2006г., изм. ДВ. бр.82 от 10 Октомври 2006г., изм. ДВ. бр.59 от 20 Юли 2007г., изм. ДВ. бр.69 от 5 Август 2008г., изм. ДВ. бр.14 от 20 Февруари 2009г., изм. ДВ. бр.47 от 23 Юни 2009г., изм. ДВ. бр.74 от 15 Септември 2009г., изм. ДВ. бр.42 от 4 Юни 2010г., изм. ДВ. бр.50 от 2 Юли 2010г., изм. ДВ. бр.59 от 31 Юли 2010г., изм. ДВ. бр.98 от 14 Декември 2010г., изм. ДВ. бр.28 от 5 Април 2011г., изм. ДВ. бр.51 от 5 Юли 2011г., изм. и доп. ДВ. бр.32 от 24 Април 2012г., изм. ДВ. бр.40 от 29 Май 2012г., изм. ДВ. бр.15 от 15 Февруари 2013г., изм. ДВ. бр.68 от 2 Август 2013г., изм. и доп. ДВ. бр.84 от 27 Септември 2013г., изм. ДВ. бр.79 от 13 Октомври 2015г., изм. и доп. ДВ. бр.8 от 29 Януари 2016г., изм. ДВ. бр.85 от 24 Октомври 2017г., изм. и доп. ДВ. бр.103 от 28 Декември 2017г., изм. ДВ. бр.17 от 23 Февруари 2018г., доп. ДВ. бр.77 от 18 Септември 2018г., изм. ДВ. бр.102 от 11 Декември 2018г., изм. ДВ. бр.17 от 26 Февруари 2019г., изм. и доп. ДВ. бр.24 от 22 Март 2019г., изм. и доп. ДВ. бр.58 от 23 Юли 2019г.)
[2] Закон за защита от домашното насилие (загл.изм. - ДВ, БР. 102 ОТ 2009 Г., в сила от 22.12.2009 Г.)
Обн. ДВ. бр.27 от 29 Март 2005г., изм. ДВ. бр.82 от 10 Октомври 2006г., изм. ДВ. бр.102 от 22 Декември 2009г., изм. ДВ. бр.99 от 17 Декември 2010г., доп. ДВ. бр.50 от 3 Юли 2015г., изм. ДВ. бр.24 от 22 Март 2019г.
[3] Закон за правната помощ (В сила от 01.01.2006 г., Обн. ДВ. бр.79 от 4 Октомври 2005г., изм. ДВ. бр.105 от 29 Декември 2005г., изм. ДВ. бр.17 от 24 Февруари 2006г., изм. ДВ. бр.30 от 11 Април 2006г., изм. ДВ. бр.42 от 5 Юни 2009г., изм. ДВ. бр.32 от 27 Април 2010г., изм. ДВ. бр.97 от 10 Декември 2010г., изм. ДВ. бр.99 от 17 Декември 2010г., изм. ДВ. бр.9 от 28 Януари 2011г., изм. ДВ. бр.82 от 21 Октомври 2011г., изм. ДВ. бр.99 от 16 Декември 2011г., доп. ДВ. бр.82 от 26 Октомври 2012г., изм. ДВ. бр.15 от 15 Февруари 2013г., изм. и доп. ДВ. бр.28 от 19 Март 2013г., изм. ДВ. бр.53 от 27 Юни 2014г., доп. ДВ. бр.97 от 6 Декември 2016г., изм. и доп. ДВ. бр.13 от 7 Февруари 2017г., изм. ДВ. бр.63 от 4 Август 2017г., изм. ДВ. бр.7 от 19 Януари 2018г., изм. и доп. ДВ. бр.56 от 6 Юли 2018г., доп. ДВ. бр.77 от 18 Септември 2018г., изм. и доп. ДВ. бр.92 от 6 Ноември 2018г., изм. ДВ. бр.24 от 22 Март 2019г.)
Оригинален текст на становището можете да видите на сайта на НМД тук.
- Влезте или се регистрирайте, за да пращате коментари.