Спрете промените в ЗДС!

"БлуЛинк" апелира към президента Румен Радев да упражни правомощията си по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) и да върне за ново обсъждане Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ЗИДЗДС), приет от Народното събрание (НС) на 31 юли 2025 г., в следните му части (т.1, §16 по доклада на второ четене). Искането е в съответствие с уставните цели в обществен интерес на фондация “БлуЛинк”, сред които:

• да способства за опазване и съхраняване на околната среда; да подпомага развитието на демокрацията и гражданското общество;
• да съдейства за утвърждаването на целите, ценностите и нормите на обединена Европа; и
• да насърчава развитието, ефективността и единодействието на неправителствения и нестопанския сектор.

В искането, подписано от управляващия редактор на фондацията Павел Антонов, са изложени солидни аргументи за президентско вето, изготвени от правния съветник Пламен Пеев, в тясно сътрудничество с гражданската коалиция "За да остане природа в България". 

Първият засяга  въвеждането на едноинстанционно производство за някои производства по екологична оценка и ОВОС. Предложените изменения противоречат на буквата и духа на българската Конституция и закона, както и на международното право, по силата на обвързващото действие на ратификацията на Конвенцията на UNECE за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска Конвенция), която е част от националното законодателство и съгласно чл. 5 (4) от Конституцията на Република България (КРБ) има предимство пред всяка разпоредба на вътрешното законодателство, която й противоречи.

КРБ в чл.55 прогласява и гарантира правото на гражданите на здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, а чл. 15 на КРБ въвежда задължение за държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Конституционният съд приема, че околната среда е благо от най-висш порядък, което не може да бъде остойностено. Въздействието върху околната среда в неблагоприятен аспект в резултат на изпълнение на инвестиционно намерение може да има различни проявления – върху човешкото здраве, върху чистотата на въздуха и на водата, върху различните екосистеми и т.н. Поради това липсва икономически механизъм, който да даде сигурна оценка на този ефект, още повече, че той в повечето случаи може и да не е с еднократно действие и да няма материално измерение.  (Решение № 5 от 19.04.2019 г. по к.д. № 12/2018 г.).

Припомняме, че член 9, параграфи 2 и 4, на Орхуската Конвенция предвижда достъп до съдебни или други процедури за оспорване на материалната или процесуалната законосъобразност на решения, действия или бездействия, предмет на разпоредбите за участие на обществеността на член 6 от Конвенцията.

Предвидените в чл. 15 от КРБ задължения обвързват всички правни субекти, но държавата има отговорност за осигуряване на опазването и възпроизводството на околната среда и на изпълнението на задълженията към околната среда на другите правни субекти. Едно от проявленията на тази отговорност е задължението на законодателя да създаде такова законодателство, което да гарантира осъществяването на правата по чл. 15 и 55 от Конституцията, като грижата за околната среда следва да се осигури на всички равнища на правна регулация (Решение № 6 от 16.06.2020 г. по к.д. № 10/2019 г. и Решение № 12 от 2013 г. по к.д. № 9/2013 г.). Задълженията, произтичащи от чл. 15 от КРБ, са "императив", който се отнася до "всички дейности" на държавата (Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к.д. № 9 от 2013 г.).

Разпоредбите на чл. 15 и 55 от КРБ, разгледани в систематична връзка, показват, че защитата на околната среда не се свежда просто до съхранението на един ресурс, а са важно средство за осигуряване на това общо благо и за защита на широк спектър от неимуществени интереси на гражданите.

В този смисъл ограничението създадено в чл.88 чрез допускане на едноинстанционно производство по отношение на обекти, които се определят само и единствено чрез немотивирани решения на Министерски съвет или Народното събрание, е недопустимо ограничаване на основните права защитени от КРБ.

Важно е да се анализира за кои обекти се въвежда едноинстанционно производство чрез изменение на чл, 88   § 1 от ПЗР на ЗООС, т. 76: Обекти с национално значение обявени за такива с акт на МС, които същевременно са обекти със стратегическа важност. "Обект със стратегическа важност" е всеки обект, включен в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика или в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г., както и проект, за реализацията на който е взето решение на Народното събрание. Те могат да се разделят в три групи:

- Първата група са обекти, включени в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика, определени за обекти с национално значение с акт на МС. Енергийната стратегия е приета от Министерския съвет с Решение № 133 от 09 март 2011 г и е с изтекъл планов хоризонт. В момента съгласно чл. 34 от Регламент (ЕС) 2018/1999 на 18.06.2019 г. на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата за изменение на регламенти (ЕО) № 663/2009 и (ЕО) № 715/2009 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 94/22/ЕО, 98/70/ЕО, 2009/31/ЕО, 2009/73/ЕО, 2010/31/ЕС, 2012/27/ЕС и 2013/30/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2009/119/ЕО и (ЕС) 2015/652 на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕС) № 525/2013 на Европейския парламент и на Съвета (Регламент (ЕС) 2018/1999) се изработват от страните членки Интегрирани национални планове за енергетика и климат. Действащият ИНПЕК на Република България е приет с Протокол № 8 на Министерския съвет от 27.02.2020 г.

- Втората група проекти са обекти, включени в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г.,  определени за обекти с национално значение с акт на МС. Интегрираната транспортна стратегия в периода до 2030 г. е одобрена с Решение № 336/23.06.2017 г. на Министерския съвет.

- Третата група са проекти, за реализацията на които е взето решение на Народното събрание и са определени за обекти с национално значение с акт на МС. Законодателят не е определил никакви изисквания за да бъдат конкретизирани или ограничени обектите, за които Народното събрание и Министерски съвет могат да вземат решение, за да попадне обектът в група за която важи едноинстанционното производство по решение за ОВОС.

Конституционният съд е последователен в позицията си, че "Поначало ограничаването на едно основно право е допустимо, но само когато това се налага, за да бъдат охранени висши конституционни ценности." (Решение № 10 от 2017 г.; Решение № 3 от 2019 г.; Решение № 11 от 2021 г.). Следвайки логиката на съда трябва да посочим, че нито включването на един обект в отпадналата като действие Енергийна стратегия, нито разширеният до безкрайност обхват на всеки обект определен като национален с акт на НС и МС не могат да бъдат определени като висши конституционни ценности, заради които е необходимо да бъдат ограничени правата на гражданите, каквото е правото на здравословна околна среда.

Отделно трябва да посочим, че приетите текстове са в нарушение на два основни принципа на европейско право - Принципът за „неотслабването“ (англ. non-regression principle) на екологичното право и принципът на пропорционалност.

От 2007 г. производството по административни дела в България е двуинстанционно (чл. 10 ЗСВ) и това е принцип, който важи за всички сфери на обществения живот, включително по редица дела с висока степен на обществена значимост, като обжалване на принудителни административни мерки, на откази за издаване на разрешителни при лицензионни режими или отнемане на такива, комплекси разрешителни на големи индустриални обекти. В този контекст въведеното през 2017 г. изключение от този принцип за определена категория екологични дела (коригирано през 2022 г. със срок до 2024 г.)  контрастира с останалите области на административното право. Въвеждането на едноинстанционно производство в която и да е област, представлява намаляване на степента за защита на съответните права и законни интереси, което намаляване в областта на природозащитата е забранено от чл. 3, ал. 3 ДЕС, изискващ „високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда“. Същото изискване е повторено в специалните разпоредби на чл. 114 и чл. 191 от ДФЕС). Това прави неотслабването (англ. non-regression principle) на природозащитата основен принцип, в светлината на който следва да се тълкуват всички останали нормативни актове, включително и проектите за изменения на такива и това е потвърдено от трайната практика на Съда на Европейския Съюз в Люксембург (СЕС).

Нарушението на европейското право не се отменя с условието проектът да бъде определен с акт на Министерския съвет (МС) за такъв с национално значение. Причината е нарушението на принципа на пропорционалността/съизмеримостта (чл. 5 от ДЕС/чл. 6 Административно процесуален кодекс). Защитата на едно право – както възможностите за достъп до правосъдие, така и интензивността на съдебния контрол – следва да расте в съответствие с неговата значимост, не да намалява.

Когато даден инвестиционен проект има висока обществена значимост, и засяга широк кръг обществени интереси – както екологични, така и социални, икономически, културни и др. – той следва да бъде обсъден с по-широко, а не при ограничено гражданско участие. Съответно гражданите трябва да имат повече, а не по-малко възможности за установяване на пороци при вземането на решение, а проверката, извършвана от съда, трябва да бъде по-интензивна (по-широк съдебен състав, повече инстанции и пр.). Решението на МС за определяне на „обект от национално значение“ представлява пускането му по ускорена процедура, с по-малко обсъждане и по-малко възможности за преглед на неговата законосъобразност. Евентуалното обсъждане в МС не може да замени гражданското участие във всички следващи фази при одобрение и реализацията на проекта (например ОВОС или екологична оценка) и възможността на гражданите да атакуват адекватно евентуалните закононарушения. Напротив, ако проектът е толкова важен, че да бъде обявен за национален приоритет, законодателят следва да разшири кръга на лицата с право да обжалват, и броя на инстанциите, които могат да установят евентуалните пороци.

Несъмнено е, че разпоредбите на ЗООС, които се изменят, за да се въведе отново едноинстанционното производство, уреждат разпоредбите на Директивите на ЕС за ОВОС и за екологична оценка, които уреждат правата на гражданите на ЕС за защита на човешкото здраве и подобряване качеството на околната среда, както е посочено и в Преамбюла на Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 година относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда :  “Член 174 от Договора предвижда, че политиката на Общността по околната среда следва да допринася, inter alia, за съхраняването, защитата и подобряването на качеството на околната среда, защитата на човешкото здраве и благоразумното и рационално използване на природните ресурси и че следва да е основана на принципа за предпазните мерки. Член 6 от Договора предвижда, че изискванията за защита на околната среда следва да бъдат интегрирани при определянето на политиките и дейностите на Общността, и по-специално с оглед подпомагането на устойчивото развитие.” Директивите не определят процесуалните правила на съдебния контрол, който защитава правата на гражданите произтичащи от европейското право, но принципът на равното третиране гарантира, че процесуалните правила за производствата в отделните страни членки, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, гарантира, че тези правила не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност). Това е посочено в множество съдебни актове на СЕС като тук ще посочим само няколко:

Съединени дела С-317/08 Rosalba Alassini срещу Telecom Italia SpA, С-318/08 Filomena Califano срещу Wind SpA, С-319/08 Lucia Anna Giorgia Iacono срещу Telecom Italia SpA и С-320/08 Multiservice Srl срещу Telecom Italia SpA, Решение на Съда от 18.03.2010 г., [2010] ECR I-02213, ECLI:EU:C:2010:146
В мотивите на решението Съдът е отбелязал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност):
„...както следва от постоянната съдебна практика, процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешноправни съдебни производства (принцип на равностойност)...” (т. 48); „Тези изисквания за равностойност...изразяват общото задължение на държавите-членки да гарантират съдебната защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза. Те важат както за определянето на юрисдикциите, компетентни да разглеждат искове, основани на това право, така и за определянето на процесуалните правила...” (т. 49).

Дело С-115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV срещу Bezirksregierung Arnsberg, Решение на Съда от 12.05.2011 г., [2011] ECR I-03673, ECLI:EU:C:2011:289
В мотивите на решението Съдът е изтъкнал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност):
„...при липсата на предвидени от правото на Съюза правила..., задача на правния ред на всяка държава-членка е да се посочат компетентните юрисдикции и да се определят процесуалните правила за производствата, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, като посочените правила не трябва да са по-неблагоприятни от правилата относно сходни съдебни производства по вътрешното право (принцип на равностойност)...” (т. 43).

Дело С-112/13 А срещу В и др., Решение на Съда от 11.09.2014 г., ECLI:EU:C:2014:2195
В мотивите на решението Съдът е отбелязал следното относно принципа на равно третиране (равенство, равностойност) като един от общите принципи на правото на ЕС:
„...когато правото на Съюза предоставя на държавите-членки свобода на преценка при прилагане на акт от правото на Съюза, националните органи и юрисдикции осигуряват спазването на основните права, гарантирани от националната конституция, стига да прилагат националните стандарти за защита на основните права, без да се намалява нивото на защита, предвидено от Хартата съгласно тълкуването на Съда, нито предимството, единството и ефективността на правото на Съюза (вж. в този смисъл решение [по дело] Melloni, C399/11, EU:C:2013:107, т. 60).” (т. 44); „Що се отнася до принципа на равностойност...следва да се отбележи, че съгласно този принцип процесуалните правила относно съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешноправни съдебни производства (решения [по дело] Transportes Urbanos y Servicios Generales, C118/08, EU:C:2010:39, т. 33 и [по дело] Agrokonsulting04, C93/12, EU:C:2013:432, т. 36 и цитираната съдебна практика). Прилагането на принципа на равностойност обаче не може да освободи националните съдилища от стриктното съблюдаване на изискванията, произтичащи от член 267 от ДФЕС, при прилагане на националните процесуални правила.” (т. 45); „...разпоредбите на правото на Съюза...трябва да се тълкуват с оглед на основните права, които съгласно постоянната съдебна практика са неразделна част от общите принципи на правото, съблюдаването на които Съдът осигурява и които понастоящем са закрепени в Хартата (вж. в този смисъл Решение [по дело] Google Spain и Google, C131/12, EU:C:2014:317, т. 68, както и цитираната съдебна практика). [...]” (т. 51).

Принципни основания

В допълнение на горните правни аргументи, бихме искали да обърнем вниманието Ви и към проблема със задълбочаващата се порочна практика в нарушение на чл. 80, ал. 1 и ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) да се гласуват и приемат предложения за изменение на законите, внесени между първо и второ гласуване, които излизат напълно извън предметния обхват на приетия на първо гласуване законопроект, не са разглеждани от ресорните комисии, не са съгласувани от компетентните институции, нито със заинтересованата общественост, каквато в случая се явява целокупния български народ, неговия здравен статус и гарантирани от Конституцията права.

Най-често тази порочна практика води до прокарването по ускорен и непрозрачен начин на лобистки и спорни промени в законите, като се заобикалят строгите изисквания на чл. 70 от ПОДНС при внасяне, обсъждане и приемане на основните законопроекти на Народното събрание, свързани с:
- Мотивация и предварителната оценка на въздействието;
- Нотификации и справки за съответствие с правото на ЕС и съдебната практика на ЕСПЧ;
- Предварителни обществени консултации и междуведомствени съгласувателни процедури;
- Оценка на финансовите и други последици от прилагането на законопроекта;
- Обсъждане на първо гласуване в постоянните комисии и в зала;
- Становища на постоянните комисии към НС;
- Становища на МС и заинтересованите организации и институции в нормативно заложения срок от 2 седмици.

Тази порочна практика е особено опасна за парламентарната демокрация, обществения живот и функционирането на държавата, когато внесените между първо и второ гласуване предложения за изменения на закони са не само извън предметния обхват на основния законопроект, но и когато тези предложения изменят изцяло философията и основополагащите принципи на съответните закони, какъвто е и текущият случай с приемането на предложените между първо и второ гласуване текстове, за силно ограничаване на екологичните процедури в Закона за опазване на околната среда (ЗООС).

Тези промени, които са извън обхвата на основния законопроект, не само не са редакционни и не касаят параграфите от основния законопроект, но дори изменят законите в сфери, които дори нямат нищо общо с основния законопроект – напр. оценка за въздействието върху околната среда, общи устройствени планове, възобновяема енергия, приватизация на държавни активи.

Принципите и конкретните правни разпоредби на правото на Европейския съюз и на българското право диктуват, че когато даден план, програма (оценявани чрез ЕО) или инвестиционен проект (оценяван чрез ОВОС) са с висока обществена, стратегическа, важност, и съответно засягат най-широк кръг обществени интереси – както екологични, така и социално- икономически– те следва да бъдат подложени на още по-строг контрол от институциите и обществеността в рамките на процедурите по ЕО и ОВОС и от съда в рамките на двуинстанционното производство.

В този смисъл, припомняме, като цитираме почти в цялост, мотивите към Вашия Указ № 175 от 07.08.2017 г. за връщане за ново обсъждане в Народното Събрание на Закона за изменение и и допълнение на Закона за опазване на околната среда, приет от 44-то Народно Събрание на 27 юли 2017 г., които са напълно относими към Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ЗИДЗДС), приет от Народното събрание (НС) на 31 юли 2025 г., в следните му части ( т.1, §16).

“С приетия закон се установява едноинстанционно съдебно производство по жалби срещу решения на министъра на околната среда и водите по инвестиционни предложения, техни разширения или изменения, които са определени като обекти с национално значение и са със стратегическа важност.

Приветстваме стремежа към ускоряване на процедурата по изграждане на национални обекти, които имат стратегическо значение за развитието на България. Не споделям обаче възприетия от законодателя подход ускоряването да става за сметка на намаляване на инстанциите при упражняването на съдебния контрол, защото засегнатото благо с това изменение е околната среда. Тя е ценност от висш порядък, гарантираща правото на живот и правото на здравословна и благоприятна околна среда. Именно поради това грижата за околната среда е сред основните начала на Конституцията.

В нейния чл. 15 е предвидено задължението на Република България да осигури опазването на околната среда. То включва както регулации, целящи съхраняването и възпроизводството на околната среда, така и правила за ефективен контрол за тяхното прилагане и за защита на основното право на гражданите, изрично записано в чл. 55 от Конституцията. Изключения от установените общи правила за двуинстанционен съдебен контрол върху административните актове, за да бъдат допустими и съразмерни, трябва да намират опора в ценности от конституционен порядък.

Административните съдилища изпълняват своята правозащитна функция и в двете си инстанции. Правото на оспорване на административен акт, както и правото на касационно оспорване на първоинстанционно съдебно решение представляват процесуални права за защита срещу порочен държавен юридически акт. Действително касационното производство не решава материалноправния спор, но решава спора за законосъобразността на първоинстанционното решение. По този начин касационното производство е ефективна преграда срещу нищожни, недопустими или неправилни първоинстанционни решения. Премахването на това производство в Закона за опазване на околната среда и в Закона за биологичното разнообразие намалява интензитета на защитата, необходим за гарантиране на околната среда като конституционно установена ценност. Затруднява се и изпълнението на функцията на Върховния административен съд по чл. 125, ал. 1 от Конституцията да "осъществява върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване". С тази функция се защитават както правата и законните интереси на засегнатите лица, така и общественият интерес.

Отпадането на касационния контрол е мотивирано с необходимостта "да се съкрати съществено времето за процедиране и влизане в сила на изграждането на обекти с национално значение и за да се избегнат дългите и тежки процедури на съдебно обжалване". Считам, че бързината не може да бъде ценност над законността дори при реализирането на стратегически важни обекти, когато това може да създаде риск от непоправими екологични последици. Основна характеристика на екологичното законодателство е неговата превантивна насоченост, в синхрон с която е съществуващото двуинстанционно съдебно производство при оспорване на актове на компетентните органи по Закона за опазване на околната среда и по Закона за биологичното разнообразие.

Изразявам убеждението си, че промени в законодателството, свързано с опазване на околната среда, трябва да се предхождат от широки обществени обсъждания, както повеляват и международните актове, по които Република България е страна (чл. 8 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда).”